Oleh: Zaqiu Rahman, SH., MH.
DEWAN Perwakilan Rakyat (DPD) merupakan salah satu lembaga tinggi negara, yang secara historis dibentuk sebagai representasi dari perwakilan aspirasi di daerah. Kelahiran DPD adalah perluasan tugas, wewenang, dan fungsi utusan daerah yang dikenal pada masa sebelum dilakukan perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945).
Dalam melaksanakan tugasnya, DPD memiliki fungsi legislasi (membentuk UU) sesuai dengan kewenangannya (lihat Pasal 22D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). Akan tetapi di dalam implementasinya, kewenangan DPD di bidang legislasi tersebut penjabarannya dirasa masih kurang di dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU No. 17 Tahun 2014) sebagai pengganti dari Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU No. 27 Tahun 2009), maupun di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, serta peraturan perundang-undangan lainnya yang lebih rendah (misalnya Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib/Tatib DPR).
Sehingga untuk itu, DPD merasa perlu mengajukan judicial review terhadap beberapa pasal yang ada di dalam kedua UU dimaksud, khususnya yang terkait dengan kewenangan DPD di bidang legislasi.
Baru-baru ini MK telah memutus permohonan judicial review yang diajukan oleh DPD terkait keberlakuan UU No. 17 Tahun 2014, melalui Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014 tanggal 22 September 2015. Dalam putusan tersebut, terkait dengan kewenangan DPD dibidang legislasi, MK mengabulkan ketentuan tentang kewenangan DPD mengusulkan dan turut membahas RUU terkait dengan kewenangannya (lihat Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD NRI Tahun 1945) serta mekanisme pengusulan RUU, yaitu dari Pimpinan DPD disampaikan kepada Pimpinan DPR dan Presiden (sebelumnya hanya kepada Pimpinan DPR).
Sebelumnya, MK juga pernah memutus permohonan judicial review yang diajukan oleh DPD pada 27 Maret 2013, juga terkait kewenangannya di bidang legislasi, melalui Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 tentang permohonan judicial review terhadap beberapa pasal di dalam UU No. 27 Tahun 2009 dan UU P3.
Walaupun dirasakan kewenangan DPD khususnya dibidang legislasi masih sangat lemah jika dibandingkan 2 (dua) lembaga tinggi negara yang lain (DPR dan Presiden), selama 11 tahun berdiri DPD telah menghasilkan 57 (lima puluh tujuh) usulan RUU, dan 6 (enam) usulan di dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Dari seluruh RUU yang diusulkan DPD, sebanyak 25 (dua puluh lima) RUU telah disahkan menjadi UU oleh DPR dan Pemerintah. Salah satunya adalah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2014 tentang Kelautan (Media Indonesia, Jum’at, 2 Oktober 2015).
Untuk itu, perlu diketahui apasa saja implikasi hukum dari putusan MK yang terkait dengan kewenangan DPD di bidang legislasi terhadap beberapa ketentuan peraturan perundang-undangan, khususnya UU No. 17 Tahun 2014, UU P3, dan peraturan perundang-undangan lainnnya. Serta bagaimana seharusnya tindak lanjut dari putusan MK tersebut dimasa yang akan datang.
Kewenangan Legislasi DPD
Pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan (Pasal 1 angka 1 UU P3). Pembentukan peraturan perundang-undangan dalam konteks ini adalah pembentukan UU, yang merupakan kewenangan dari DPR (Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). Setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat “persetujuan bersama” (Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945). Disisi lain, Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR (Pasal 5 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945).
Dalam proses pembentukan UU, DPD juga memiliki kewenangan. Di dalam UUD NRI Tahun 1945 diatur secara jelas kewenangan DPD di bidang legislasi. Kewenangan tersebut meliputi pertama, hak untuk mengajukan RUU, DPD dapat mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan dengan kewenangannya, yaitu RUU yang terkait dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya; serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah (Pasal 22D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945); kedua, hak untuk ikut membahas, DPD ikut membahas RUU yang terkait dengan kewenangannya (Pasal 22D ayat (2) UUD NRI Tahun 1945); ketiga, memberikan pertimbangan kepada DPR, DPD memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama (Pasal 22D ayat (2) UUD NRI Tahun 1945); keempat, melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU, DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU mengenai otonomi daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; hubungan pusat dan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya; pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti (Pasal 22D ayat (3) UUD NRI Tahun 1945).
Tidak bisa dipungkiri, bahwa peran DPD saat ini masih lemah dibidang legislasi khususnya jika dibandingkan dengan DPR dan Presiden. Lemahnya kewenangan tersebut bermula dari penafsiran pembentuk UU (DPR dan Presiden) di dalam merumuskan pasal-pasal yang mengatur kewenangan DPD di bidang legislasi di dalam UU No. 27 Tahun 2009 yang kemudian dicabut dengan UU Nomor 17 Tahun 2014, UU P3, sarta Tatib DPR terkait penafsiran kata “dapat mengajukan”, “ikut membahas”, dan “memberikan pertimbangan” yang tercantum di dalam Pasal 22D UUD NRI Tahun 1945.
Untuk itu perlu dibahas beberapa poin yang terkait dengan kewenangan DPD di dalam pembentukan UU berdasarkan Putusan MK, meliputi:
Pertama, pengertian “dapat mengajukan”, tahapan pembentukan UU dimulai melalui tahapan perencanaan, baik 5 (lima) tahunan maupun tahunan yang tercantum di dalam Prolegnas. Terkait dengan tahapan perencanaan legislasi dalam Prolegnas, harus dilakukan tidak hanya oleh DPR dan Presiden, tetapi juga wajib diiikuti oleh DPD terkait dengan perencanaan RUU yang menjadi kewenangannya. Bagi DPD, tahapan ini harus ditempuh, selain untuk mempersiapkan anggaran juga untuk mempersiapkan segala sesuatu yang berkaitan dengan perancangan UU, sekaligus juga dapat dijadikan parameter untuk mengukur tingkat keberhasilan DPD dalam menyusun RUU yang terkait dengan kewenangannya. Oleh karena itu, DPD berhak juga mengajukan usulan RUU sebelum ditetapkan Prolegnas oleh DPR dan Presiden.
Selain itu, MK dalam Putusannya No. 92/PUU-X/2012 telah menegaskan untuk mengikutsertakan DPD dalam penyusunan Prolegnas terhadap RUU yang menjadi kewenangannya. Hal ini merupakan konsekuensi dari norma Pasal 22D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Penyusunan Prolegnas sebagai instrumen perencanaan program pembentukan UU merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari hak dan/atau kewenangan untuk mengajukan RUU yang dimiliki DPD. Berdasarkan Pasal 16 dan Pasal 17 UU P3, perencanaan penyusunan UU dilakukan dalam Prolegnas yang merupakan skala prioritas program pembentukan UU dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional.
Dengan demikian, RUU yang tidak masuk dalam Prolegnas tidak menjadi prioritas untuk dibahas. Apabila DPD tidak terlibat atau tidak ikut serta menentukan Prolegnas, sangat mungkin DPD tidak dapat melaksanakan wewenangnya untuk mengajukan RUU sebagaimana dimaksud Pasal 22D ayat (1) UUD 1945, karena dapat saja RUU tersebut tidak menjadi prioritas sehingga tidak akan dibahas (halaman 177 dan 177 Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014).
MK dalam Putusannya Nomor 92/PUU-X/2012, bertanggal 27 Maret 2013, telah memutus Pasal 146 ayat (1) UU No. 27 Tahun 2009, yang menyatakan Pasal 146 ayat (1) bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 sepanjang tidak dimaknai RUU beserta penjelasan atau keterangan dan/atau NA yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR dan kepada Presiden.
Namun pembentuk UU (DPR dan Pemerintah) dalam melakukan perubahan UU No. 27 Tahun 2009 “tidak” memasukkan putusan MK dimaksud dalam RUU (yang kemudian menjadi UU No. 17 Tahun 2014). Seharusnya RUU beserta penjelasan atau keterangan dan/atau NA yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR dan Presiden. Sehingga Pasal 166 ayat (2) UU No. 17 Tahun 2014 bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak dimaknai “RUU beserta penjelasan atau keterangan dan/atau NA yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh pimpinan DPD kepada pimpinan DPR dan Presiden (halaman 175 dan 176 Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014).
Kedua, penafsiran “dapat membahas”, terkait dengan hal tersebut Pasal 71 huruf e UU 27 Tahun 2009 tersebut telah diputus oleh MK melalui Putusan Nomor 92/PUU-X/2012, bertanggal 27 Maret 2013, yang mempertimbangkan Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 telah menentukan dengan jelas bahwa DPD hanya berwenang ikut membahas RUU yang berkaitan dengan kewenangannya dan “tidak” ikut serta pada pemberian persetujuan akhir yang lazimnya dilakukan pada rapat paripurna DPR pembahasan Tingkat II. Artinya, DPD dapat saja ikut membahas dan memberi pendapat pada saat rapat paripurna DPR yang membahas RUU pada Tingkat II, tetapi tidak memiliki hak memberi persetujuan terhadap RUU yang bersangkutan.
Persetujuan terhadap RUU untuk menjadi UU, terkait dengan ketentuan Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 1945 yang menegaskan bahwa “hanya” DPR dan Presiden yang memiliki hak memberi persetujuan atas semua RUU. Kewenangan DPD yang demikian, sejalan dengan kehendak awal (original intent) pada saat pembahasan pembentukan DPD pada Perubahan Ketiga UUD NRI Tahun 1945 yang berlangsung sejak tahun 2000 sampai tahun 2001. Semula, terdapat usulan bahwa kewenangan DPD termasuk memberi persetujuan terhadap RUU untuk menjadi UU, tetapi usulan tersebut ditolak. Pemahaman yang demikian sejalan dengan penafsiran sistematis atas Pasal 22D ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 dikaitkan dengan Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.
Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 mengandung dua kewenangan, yaitu kewenangan untuk membahas dan kewenangan untuk menyetujui bersama antara DPR dan Presiden, sedangkan Pasal 22D ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 hanya menegaskan DPD ikut membahas tanpa ikut memberi persetujuan. Berdasarkan pertimbangan tersebut, DPD tidak ikut memberi persetujuan terhadap RUU untuk menjadi UU. Norma yang tercantum di dalam Pasal 71 huruf e UU No. 27 Tahun 2009 telah diputus oleh MK dalam Putusan Nomor 92/PUUX/2012. Oleh karena itu, menurut MK Pasal 71 huruf c UU No. 17 Tahun 2014 harus dimaknai, “membahas rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden, DPR, atau DPD yang berkaitan dengan kewenangannya (halaman 180 sampai dengan halaman 183 Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014). Jadi kewenangan DPD ikut membahas RUU dalam konteks ini hanyalah kewenangan untuk ikut membahas, tetapi “tidak” memiliki wewenang untuk menyetujui.
Ketiga, penafsiran “memberikan pertimbangan”, terkait dengan kewenangan DPD untuk memberikan pertimbangan terhadap RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama hanya sebatas “memberikan pertimbangan”. MK dalam Putusan Nomor 92/PUU-X/2012, bertanggal 27 Maret 2013, telah menafsirkan frasa “memberikan pertimbangan”, antara lain menyatakan makna “memberikan pertimbangan” sebagaimana yang dimaksud Pasal 22D ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 adalah tidak sama dengan bobot kewenangan DPD untuk ikut membahas RUU.
Artinya, DPD memberikan pertimbangan tanpa ikut serta dalam pembahasan dan merupakan kewenangan DPR dan Presiden untuk menyetujui atau tidak menyetujui pertimbangan DPD sebagian atau seluruhnya. Hal terpenting adalah adanya kewajiban dari DPR dan Presiden untuk meminta pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
Berdasarkan pertimbangan tersebut, menurut MK norma Pasal 174 ayat (1) UU No. 17 Tahun 2014 mengenai pertimbangan DPD atas RUU APBN dan RUU berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama disampaikan sebelum memasuki tahapan pembahasan antara DPR dan Presiden adalah sudah tepat sebab kewenangan DPD atas RUU tersebut hanya sebatas memberikan pertimbangan dan tidak ikut membahas, sehingga tidak ada relevansinya sama sekali apabila pertimbangan DPD tersebut diberikan pada saat pembahasan antara DPR dan Presiden.
Oleh karena itu, UUD NRI Tahun 1945 sengaja membedakan antara pertimbangan dengan persetujuan, apalagi Indonesia tidak menganut sistem bikameral sesuai dengan bentuk negara Indonesia yaitu Negara kesatuan (halaman 185 dan 186 Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014). Selain itu, menurut MK apabila pertimbangan DPD atas RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama tersebut diberikan sebelum memasuki tahap pembahasan antara DPR dan Presiden maka akan mempermudah DPR dan Presiden mempelajari pertimbangan DPD sebagai bahan dalam pembahasan RUU dimaksud.
Terhadap putusan MK terkait dengan kewenangan DPD tersebut, Saldi Isra memberikan catatan, pertama, putusan ini akan memberikan kesempatan lebih luas dan mengoptimalkan peran DPD sebagai representasi kepentingan daerah dalam proses pembentukan RUU; dan kedua, putusan ini semakin meneguhkan peran DPD dalam bidang legislasi. Putusan ini telah mendudukkan kembali sekaligus mengembalikan makna hakiki bagaimana fungsi legislasi sesungguhnya berlangsung sesuai kehendak UUD NRI Tahun 1945 setelah perubahan, khususnya sesuai dengan Pasal 22D UUD NRI Tahun 1945. Jika Putusan MK ini dimaknai secara benar dan diimplementasikan secara konsekuen, fungsi legislasi akan hadir dan berlangsung dalam paradigma baru dan relasi DPR-DPD-Presiden akan berlangsung secara efektif.
Tindak Lanjut Putusan
Dari pertimbangan yang terdapat dalam Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014 dan Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 terkait kewenangan DPD dalam bidang legislasi, sangat nampak bahwa pembentuk UU dalam hal ini DPR dan Presiden tidak sepenuhnya mengikuti atau mengakomodir hal–hal yang menjadi Putusan MK dalam perkara Nomor 92/PUU-X/2012 terkait keberlakuan UU No. 27 Tahun 2009. Hal ini sangat jelas dalam penegasan kembali oleh MK di dalam putusannya Nomor 79/PUU-XII/2014 yang banyak mengutip pertimbangan-pertimbangan di dalam Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 terkait dengan beberapa pasal di dalam UU No. 17 Tahun 2014 banyak yang bersifat “mutatis mutandis” dengan putusannya terhadap UU No. 27 Tahun 2009.
Hal ini tentu saja sangat bertentangan dengan prinsip Putusan MK yang bersifat final dan mengikat (final and binding), yakni putusan MK langsung memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh serta memiliki kekuatan hukum mengikat (Penjelasan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi). Ini berarti setiap lembaga Negara maupun segenap elemen bangsa wajib mematuhi setiap putusan MK, terlepas apakah di dalam putusannya terdapat kontroversi maupun perbedaan pendapat dalam mensikapi putusan dimaksud, yang juga mengikat DPR dan Pemerintah di dalam membentuk UU.
Untuk itu dalam konteks kewenangan DPD di bidang legislasi, hal-hal yang harus segera direspon oleh pemerintah dan DPR adalah, pertama, segala hal yang terkait dengan keputusan MK tentang kewenangan DPD dibidang legislasi harus seluruhnya diakomodir di dalam UU No. 17 Tahun 2014 dan UU P3 maupun UU perubahannya, serta peraturan lain turunannya, misalnya Peraturan Pemerintah, Peraturan DPR, dan peraturan lainnya yang mengatur mekanisme, tata cara, maupun tahapan pembentukan UU.
Hal ini wajib dilakukan, karena sifat dari putusan MK adalah final dan mengikat yang harus dipatuhi oleh seluruh lembaga Negara termasuk DPR dan Presiden; kedua, DPR bersama-sama pemerintah harus segera mensikapi dan berbesar hati untuk melakukan constitutional review atau mengkaji segala peraturan perundang-undang yang terkait dengan kewenangan DPD di bidang legislasi agar putusan MK tersebut tidak hanya secara prinsip maupun substansi dapat dilaksanakan, akan tetapi secara teknis juga dapat diimplementasikan di dalam peraturan perundang-undang yang bersifat pendelegasiannya, karena diperlukan pengaturan lebih lanjut yang bersifat teknis terkait tahapan, mekanisme, maupun waktu pelaksanaan untuk dapat mengimplementasikan Putusan MK dimaksud; dan ketiga, hendaknya peraturan terkait kewenangan, tupoksi, maupun tahapan mekanisme pembentukan UU yang saat ini diatur di 2 (dua) UU, yaitu UU No. 17 Tahun 2014 dan UU P3 yang cendrung tumpang tindih dan bersifat pengulangan terkait tahapan pembentukan UU segera direvisi. Kedepan harus dilakukan perubahan dan penyusunan ulang, sehingga UU No. 17 Tahun 2014 hanya fokus kepada pengaturan terkait kewenangan, tugas, dan fungsi dari MPR, DPR, dan DPD beserta alat-alat kelangkapan khususnya terkait pembentukan legislasi, sedangkan masalah teknis, tahapan, dan mekanisme pembentukan UU diatur khusus di dalam UU P3.(zr/bh/sya)
Penulis adalah Tenaga Fungsional Perancang Peraturan Perundang-Undangan (Legislative Drafter) Madya, Pusat Perancangan | Undang-Undang, Badan Keahlian DPR RI, sejak tahun 2003 sampai sekarang.
|
